相关背景
我国的私募基金行业于2010年左右开始快速发展。近年来，私募基金在我国服务实体经济、支持创业创新等方面更是发挥着越来越重要的作用。截至2022年末，私募股权基金在投中小企业项目8.5万个，在投本金2.59万亿元；在投高新技术企业5.9万个，在投本金2.62万亿元；在投初创企业2.7万个，在投本金5443亿元。截至2023年5月，在中国证券投资基金业协会（“中基协”）登记的私募基金管理人有2.2万家，在中基协备案的私募基金15.3万只，基金规模21万亿元左右，居全球前列。从全球视野来看，私募基金对于推动科技创新的影响力不可估量，无论是21世纪初互联网浪潮的兴起，还是最近令人震撼的人工智能的出现，背后都有私募基金的影子；从数据上看，21万亿资金量规模庞大，必须进行规范和引导，让资金尽可能地流向国家鼓励发展的行业以及科技创新领域，用私募基金推动科技创新。
在我国私募基金蓬勃发展、不断推动我国科技进步的同时，我国也相继出台了多项监管规则对私募基金进行规范。然而，相关监管规则法律位阶较低，我国一直缺少一部属于私募基金专属的上位法。
我国对私募基金专属上位法的制定十分重视。早在2017年8月30日，国务院法制办公室就发布过《私募投资基金管理暂行条例（征求意见稿）》，首次公开征求意见。随后，《私募投资基金管理暂行条例》被写入《国务院2019年立法工作计划》，并于2019年至2021年连续三年均被列入立法工作计划，但是出于各种考虑，均未出台正式法规。2023年2月24日，中基协正式出台《登记备案办法》及配套指引，率先通过下位法对此前的规则进行了梳理和整合，并且对私募基金管理人的登记和私募基金产品的备案提出了更高的要求，尤其对于私募基金管理人的登记，新增实缴资本、高管持股等要求，加强对高管从业经验，不得从事冲突类业务等方面的强调，将私募基金管理人登记的门槛大幅度提高，进一步突出了“扶优限劣”的主题。在下位法规则已经整合并趋于完善的情况下，上位法呼之欲出。
正是在这个背景下，经过多年的积累与沉淀，《私募投资基金监督管理条例》（以下简称“条例”）于2023年6月16日国务院第八次常务会议通过，于2023年7月3日由李强总理签署国务院令进行批准，于2023年7月9日正式对外发布，于2023年9月1日起施行。条例共62条，分七章，作为私募投资基金行业首部行政法规，条例明确将契约型、公司型、合伙型等不同组织形式的私募证券基金、私募股权基金均纳入调整范围，解决了私募股权基金上位法依据不足的问题，为其提供了更加充足的制度支撑和法律保障，有利于促进私募股权基金规范健康发展，推动资本市场高质量发展，对此前下位法的原则与要求做出确认。条例的发布既是健全私募基金监管基础性法规制度的标志，也是促进行业高质量发展进入新阶段的标志，对行业具有里程碑意义。
修订要点及点评
01要求私募基金管理人持续满足财务状况良好和高管持股要求
第十三条
私募基金管理人应当持续符合下列要求：
（一）财务状况良好，具有与业务类型和管理资产规模相适应的运营资金；
（二）法定代表人、执行事务合伙人或者委派代表、负责投资管理的高级管理人员按照国务院证券监督管理机构规定持有一定比例的私募基金管理人的股权或者财产份额，但国家另有规定的除外；
（三）国务院证券监督管理机构规定的其他要求。
第四十六条
私募基金管理人违反本条例第十三条规定的，责令改正；拒不改正的，给予警告或者通报批评，并处10万元以上100万元以下的罚款，责令其停止私募基金业务活动并予以公告。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者通报批评，并处3万元以上30万元以下的罚款。
点 评
私募基金管理人应当持续符合：1.财务状况良好，具有与业务类型和管理资产规模相适应的运营资金（《私募条例》未明确具体金额要求，但参照已于2023年5月1日生效的《私募投资基金登记备案办法》及配套指引（“中基协新规”），私募基金管理人实缴资金应不低于1000万元）；2.法定代表人、执行事务合伙人或者委派代表、负责投资管理的高级管理人员按照国务院证券监督管理机构规定持有一定比例的私募基金管理人的股权或者财产份额。关于高管持股，此前中基协新规中规定除符合相关条件的外资私募基金管理人等管理人以外，相关高管人员均需持股，且合计实缴出资不低于管理人实缴资本的20%或200万元。《私募条例》中明确对于持股要求应“按照国务院证券监督管理机构规定持有”以及“国家另有规定的除外”，中基协新规中规定的豁免的落实还有待后续证监会予以明确。
02代销模式的政策调整
第十七条
私募基金管理人应当自行募集资金，不得委托他人募集资金，但国务院证券监督管理机构另有规定的除外。
点 评
相较现行监管规则正向允许私募基金管理人可以自行或委托销售机构募集资金，《私募条例》删除了可以委托销售机构代销的正向表述。我们推测其并非全面禁止代销模式，但未来可能会有政策的调整，有待进一步观察。
03新增多层嵌套限制豁免
第二十五条
私募基金的投资层级应当遵守国务院金融管理部门的规定。但符合国务院证券监督管理机构规定条件，将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金不计入投资层级。
创业投资基金、本条例第五条第二款规定私募基金的投资层级，由国务院有关部门规定。
点 评
《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（“资管新规”）第二十二条规定，资产管理产品可以再投资一层资产管理产品，但所投资的资产管理产品不得再投资公募证券投资基金以外的资产管理产品。《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》（“通知”）规定，创投基金和政府出资的基金可以豁免一层嵌套要求。
所以条例第二十五条实际是对资管新规以及通知的确认，并新增了母基金的嵌套豁免。换言之，未来以下三种基金可以有一层嵌套层级的豁免规则：（1）母基金（2）创投基金以及（3）政府出资基金。在已有规则基础上豁免一层嵌套限制，以支持行业发挥积极作用，培育长期机构投资者。为适用该条豁免规定需要满足国务院证券监督管理机构规定的哪些条件，什么情况可认定为将主要基金财产投资于其他私募基金，仍有待国务院证券监督管理机构后续出台相应的执行细则进一步明确。
04明确对创业投资基金的差异化监督管理
第六条
国务院证券监督管理机构根据私募基金管理人业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力等，对私募基金管理人实施差异化监督管理，并对创业投资等股权投资、证券投资等不同类型的私募基金实施分类监督管理。
第三十六条
国家对创业投资基金给予政策支持，鼓励和引导其投资成长性、创新性创业企业，鼓励长期资金投资于创业投资基金。
国务院发展改革部门负责组织拟定促进创业投资基金发展的政策措施。国务院证券监督管理机构和国务院发展改革部门建立健全信息和支持政策共享机制，加强创业投资基金监督管理政策和发展政策的协同配合。登记备案机构应当及时向国务院证券监督管理机构和国务院发展改革部门报送与创业投资基金相关的信息。
享受国家政策支持的创业投资基金，其投资应当符合国家有关规定。
第三十七条
国务院证券监督管理机构对创业投资基金实施区别于其他私募基金的差异化监督管理：
（一）优化创业投资基金营商环境，简化登记备案手续；
（二）对合法募资、合规投资、诚信经营的创业投资基金在资金募集、投资运作、风险监测、现场检查等方面实施差异化监督管理，减少检查频次；
（三）对主要从事长期投资、价值投资、重大科技成果转化的创业投资基金在投资退出等方面提供便利。
第三十八条
登记备案机构在登记备案、事项变更等方面对创业投资基金实施区别于其他私募基金的差异化自律管理。
点 评
首先，《私募条例》从原则上确立差异化监管的总体思路，根据相关要素对不同类型的私募基金管理人及其管理的私募基金实施分类监督管理。具体而言，《私募条例》中明确了加强创业投资基金监管政策和发展政策的协同配合，国务院发展改革部门负责组织拟定促进创业投资基金发展的政策措施，国务院证券监督管理机构和国务院发展改革部门建立健全信息和支持政策共享机制。《私募条例》中为针对创业投资基金在登记备案、资金募集、投资运作、风险监测、现场检查等方面实施差异化监管和自律管理预留了空间，虽然具体举措仍有待相关部门制定政策明确，但从《私募条例》条款即可得知整体方向是为创业投资基金创造一个更为优化的监管环境，减轻合规负担、提供更多便利。
05加强对私募基金管理人的管理与处罚
第四十四条至第六十条
略
点 评
对于私募基金管理人、私募基金托管机构以及私募基金服务机构的违法行为，原证监会制定的《私募投资基金监督管理办法》中只是较为简略地规定了罚则，监管机构可自行决定采取的处罚措施基本限于责令改正、警告并处3万元以下罚款、市场禁入等措施。与之相较，《私募条例》关于法律责任的规定框架和脉络与《基金法》中关于法律责任规定的章节有许多相似之处，详细地列举了各类违反《私募条例》规定的违法行为所对应的法律责任，使处罚更具有可执行性，加大违法违规行为惩处力度。
结 语
证监会将聚焦于三个方面的工作，以推动其发展。
首要任务在于完善各部门的规章制度、规范性文件以及自我约束机制，加强对私募基金的日常监管。根据《条例》对《私募投资基金监督管理暂行办法》进行修订，进一步细化相关要求，逐步完善私募基金资金募集、投资运作、信息披露等相关制度，并根据私募基金管理人的业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力等因素，实施差异化监管，以完善规则体系；加强对基金托管人的监管，制定并公布托管人资格认定办法、基金托管协议实施细则及基金托管人违规处罚办法等规范托管人行为的法规，建立有效约束机制。指导基金业协会在遵守《条例》和证监会行政监管规则的前提下，进一步完善自律规则，包括但不限于登记备案、合同指引和信息报送等方面的配套措施。
其次，将全面展开《条例》的宣传解读和贯彻工作，为私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金服务机构以及从业人员等各方提供培训，以引导他们准确、充分地学习和理解《条例》的内容，准确地把握要点，并提高规范运作的水平。
最后，推进优化私募基金行业发展环境，优化“募”、“投”、“管”、“退”各环节，助力私募基金行业高质量发展迈上新的台阶。
